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《四川省屬國有企業投資監督管理辦法》《四川省屬國有企業境外投資監督管理辦法》政策解讀

文章來源: 四川省國資委網站   發布時間: 2017-12-20 16:46:01   點擊次數: 0

一、文件出臺的背景和必要性

一是落實企業市場主體地位的需要。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔201522 )強調“堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離”、“促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的獨立市場主體”、“繼續推進簡政放權,依法落實企業法人財產權和經營自主權”。《中央企業投資監督管理辦法》明確“企業是投資項目的決策主體、執行主體和責任主體”。因此,修訂省屬企業投資監督管理辦法是踐行政企分開、政資分開、所有權與經營權分開的需要,有利于落實企業責任主體、決策主體、執行主體地位。

二是科學界定國有資產出資人監管邊界的需要。《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》(國發〔201563號)等文件強調,要準確把握依法履行出資人職責的定位,科學界定國有資產出資人監管的邊界”,“以管資本為主,重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全”、“將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業”。《中央企業投資監督管理辦法》也突出了“管投向、管程序、管風險、管回報”四個重點。修訂省屬企業投資管理辦法,有利于完善國有資產監管體制,進一步厘清省政府及省國資委的出資人監管邊界,突出企業市場主體地位。

三是適應國有企業現實發展的需要。原來的投資監督管理制度主要包括《四川省省屬國有企業重大投資管理暫行辦法》(川府發〔20143號)、《四川省屬國有企業投資管理辦法》(川國資規劃〔201412號)等。近年來,這些制度在強化省屬國有企業投資監管上起到了積極的作用,但也存在不適應深化國資國企改革要求、省政府項目審批依據不清等問題。加之目前省屬企業投資的重大項目多為市場化程度較高的項目,決策時間相對要求較快。因此,修訂省屬企業投資管理辦法,有利于減少對企業投資項目等具體事項的行政審核,提高企業投資決策效率,進一步增強我省國有企業活力,促進企業更好地發展。

二、修訂省屬企業投資管理制度的基本思路

(一)落實主體責任,明確監管職責。按照政企分開、政資分開、所有權與經營權分離的要求,落實企業經營自主權,明確企業是投資項目的決策主體、執行主體、責任主體。以管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全為重點,明確出資人監管職責,界定監管邊界。

(二)深化簡政放權,體現放管結合。加大簡政放權力度,精減審核事項和程序,擴大企業自主決策權限,探索實行負面清單管理制度,負面清單以外的投資項目原則上由企業自主決策、自擔責任。堅持權力與責任相統一,督促企業完善管理體系,規范投資行為,履行好國有資產保值增值的主體責任。

(三)調整審核重心,強化投向管控。將出資人審核把關的重點由審項目調整為投向管控,強化企業戰略規劃管理,制訂主營業務管理辦法,通過確認企業主營業務、強化年度計劃管理、核定非主業投資比例等方式,管好資本投向,推動國有資本布局結構調整。

(四)改進監管方式,完善監管體系。通過建立健全投資管理制度、投資管理信息系統、強化投資監管聯動等,實施對投資活動全方位監管。注重事前事中事后監管并重,強調事前加強規范、事中注重監控、事后強化評價和問責,實施對投資活動全過程監管。

三、《四川省屬企業投資監督管理辦法》主要內容

《四川省屬企業投資監督管理辦法》(以下簡稱《辦法》)包括總則、投資監管體系建設、投資事前管理、投資事中管理、投資事后管理、投資風險管理、責任追究、附則共八章,主要內容如下:

(一)第一章總則。主要明確了制訂辦法的依據、適用范圍,以及省國資委監管職責及省屬企業管理職責。

(二)第二章投資監管體系。主要明確了投資管理體系建設內容,包括投資管理制度、投資管理信息系統、主業、負面清單和聯動機制等。需要重點說明的是:

1.投資項目負面清單。第十四條規定,省國資委建立發布省屬企業投資項目負面清單,設禁止類和特別監管類投資項目,實行分類監管。(19類禁止投資項目,企業一律不得投資;(2單項投資額超過企業集團上年度合并報表凈資產30%(含)的重大投資項目,總投資額超過10億元(含)的重大固定資產投資項目,出資額超過5億元(含)的重大股權投資項目等4特別監管投資項目,企業報省國資委履行出資人審核把關程序;(3)負面清單之外的投資項目,企業按照發展戰略和規劃自主決策。

2.投資特別監管企業第十六條規定,省國資委建立投資特別監管企業名單,實行更加嚴格的監管。企業出現以下情況的,納入投資特別監管企業名單:資產負債率達到70%且連續兩年虧損的企業;違反企業投資項目負面清單的;違反本辦法規定,未履行或者未正確履行投資管理職責造成國有資產重大損失或其他嚴重不良后果的。對投資特別監管企業,省國資委對其年度投資計劃實行專項會審,實行更加嚴格的負面清單管理。

(三)第三章投資事前管理。主要從年度投資計劃編制和項目決策兩個方面,明確了省國資委和省屬企業管理的事項、程序。

1.年度投資計劃編制方面,要求企業履行包括可行性論證等決策程序,省國資委從投資方向、投資規模、投資結構和投資能力等方面,對企業年度投資計劃進行備案管理。

2.項目決策方面,規定企業新投資項目應當履行的決策程序,明確了省國資委重點監管事項、程序和要求。對投資負面清單特殊監管類項目、市場化競價項目、需報省政府的投資事項等方面進行了規定。

(四)第四章投資事中管理。主要從年度投資計劃執行和調整兩個方面,明確了省國資委監管事項和省屬企業職責。

1.年度投資執行方面,要求企業定期對投資計劃執行和項目實施情況進行跟蹤分析,并按季度報送投資完成情況。省國資委通過投資管理信息系統對企業投資實行全過程動態監測,對投資項目實施情況進行隨機監督檢查。

2.度計劃調整方面,要求企業在項目實施中如出現重大不利變化時,研究并啟動項目中止、終止或退出機制。因投資項目再決策涉及年度投資計劃調整的,原則上在每年年中進行調整,并將年度投資計劃和項目調整情況及時報監管機構。

(五)第五章投資事后管理。主要從年度投資計劃完成評價、項目后評價以及投資專項審計三個方面,分別對省國資委和省屬企業管理事項進行規定。

投資計劃完成方面,要求企業在每年年底前預報本年度投資項目完成情況,并于下一年2月底前將年度投資完成情況報告正式報送省國資委。

項目后評價方面,要求企業每年選擇部分已完成的投資項目開展后評價,形成后評價專項報告報省國資委。省國資委監督和指導企業投資項目后評價工作,選擇部分投資項目開展后評價。

投資專項審計方面,要求企業開展投資項目專項審計。省國資委加強監督檢查,選擇部分重大投資項目專項審計。

(六)第六章投資風險管理。明確企業建立投資風險管理體系的相關要求,以及省國資委在指導督促方面的工作要求。

(七)第七章責任追究。主要依據有關法律法規,對違反投資監管規定的行為提出了處理原則與措施。

(八)第八章附則。主要是解釋權、實施時間及相關制度廢止等規定。

《辦法》的修訂貫徹落實了國務院國資委第38號文件以管資本為主推進職能轉變的要求,參照了國務院國資委第34號令,對企業投資監管方式內容進行了重大調整,體現了簡政放權、放管結合的要求,強調國資委依法履行出資人代表職責、企業依法行使自主經營決策權,理清了國資委與企業的職責邊界,突出了權責統一。與以往的管理方式相比,國資委監管的重心將由具體項目審核把關轉向企業戰略規劃實施管理和投資方向把控,通過建立投資管理信息系統,指導督促企業完善投資管理制度,加強企業主業管理、投資項目負面清單管理、投資計劃管理,強化項目后評介、企業投資風險管控體系評估等方面,構建規劃、計劃、項目、制度全方位監管和投資事前事中事后全過程監管體系。

四、《四川省屬國有企業境外投資監督管理辦法》主要內容

《四川省屬企業境外投資監督管理辦法》(以下簡稱《境外辦法》)與《四川省屬企業投資監督管理辦法》相銜接,包括總則、投資監管體系建設、投資事前管理、投資事中管理、投資事后管理、投資風險管理、責任追究、附則共八章。與境內投資管理相比,《境外辦法》要求遵循戰略引領、依法合規、能力匹配、合理回報的原則,實行更加嚴格的投資監管和風險管控,主要體現在:

(一)更加強化規劃引領和制度管理。第三章第十一條規定,企業從事境外投資應當制定清晰的國際化經營規劃,明確中長期國際化經營的重點區域、重點領域和重點項目;根據企業國際化經營規劃編制年度境外投資計劃。第二章第七條規定,企業應當建立健全境外投資管理制度,或在企業投資管理制度中制訂更加嚴格的境外投資管理細則。

(二)實行更加嚴格的負面清單管理制度。附件《四川省屬企業境外投資項目負面清單(2017年版)》規定:(1)單項投資額大于企業集團上年度合并報表凈資產50%的境外投資項目、投資預期收益低于10年期國債利率的商業性境外投資項目等8類禁止投資項目,企業一律不得投資;(2)單項投資額超過企業上年度合并報表凈資產20%(含)的重大投資項目,總投資額超過1億美元(含)的境外固定資產投資項目,企業出資額超過5000萬美元(含)的股權投資項目,以及非主業境外投資項目等5類特殊監管項目,企業報省國資委履行出資人審核把關程序。

(三)強化企業境外非主業投資管理。第三章第十四條規定,企業原則上不得在境外從事非主業投資。有特殊原因確需開展非主業投資的,應當報送省國資委審核把關,并通過與具有相關主業優勢的企業合作的方式開展。

(四)更加注重境外投資項目過程評價。第五章第十八條規定:企業應當建立境外投資項目階段評價和過程問責制度,對境外重大投資項目的階段性進展情況開展評價,發現問題,及時調整,對違規違紀行為實施全程追責,加強過程管控。第十九條規定,省國資委可根據企業所處行業、具體投資項目等實際,要求企業報送季度境外投資分析報告。

(五)更加注重投資風險防控。第六章第二十六條規定,企業境外投資項目應當引入國有資本投資運營公司、民間投資機構、當地投資者、國際投資機構入股,降低境外投資風險。企業應建立投資決策前風險評估制度,委托獨立第三方有資質咨詢機構對投資所在國(地區)風險做全面評估。第二十八條規定,企業應當充分利用政策性出口信用保險和商業保險,減少風險發生時所帶來的損失

五、其他需要說明的事項

(一)關于投資監管范圍。《辦法》第三條規定,投資包括企業在境內從事的固定資產投資與股權投資,不包括基金投資的項目。重大投資項目是指企業依據章程及投資管理制度規定由集團董事會研究決定的投資項目。即,除基金所投的項目外,企業集團及其各級子企業的投資項目全部納入投資管理信息系統和投資計劃管理,省國資委履行審核把關的事項系集團董事會研究決定的重大項目。考慮到基金投資的項目高度市場化、難以在年度投資計劃及時反映,此類項目不作為本辦法管理范疇。

(二)關于企業投資項目負面清單。《辦法》第十三條規定,省國資委建立發布省屬企業投資項目負面清單,設定禁止類和特別監管類投資項目,實行分類監管:禁止類投資項目,企業一律不得投資;特別監管類投資項目,企業報省國資委履行出資人審核把關程序,負面清單之外的投資項目,企業按照發展戰略和規劃自主決策。需要國資委履行審核把關的特別監管類項目標準,主要從放管結合的角度,參照原來省政府監管標準制訂,總體思路是:股權投資比固定資產投資嚴,投資特別監管企業比一般企業嚴。需要說明的是,負面清單實行動態管理,根據工作需要動態調整,本次辦法中將之定義為2017年版。

(三)關于投資特別監管企業《辦法》第十五條規定,省國資委根據企業投資經營情況及監督檢查情況,建立投資特別監管企業名單,實行更加嚴格的監管。主要考慮是,落實供給側結構性改革的要求,從降杠桿、防風險的角度,加強企業投資的分類監管,防止債務高風險企業盲目投資。

(四)關于年度投資計劃編制與調整。《辦法》第十七條規定,企業應按照發展戰略和規劃、主業和培育業務范圍編制年度投資計劃,與年度財務預算相銜接,與合理的資產負債水平相適應,并進行可行性研究論證。企業投資活動應當納入年度投資計劃,未納入年度投資計劃的投資項目原則上不得投資。主要考慮是,強化年度計劃編制和實施管理,強化計劃編制和執行的嚴肅性,促進企業規范投資項目決策和實施。

(五)關于企業投資決策管理權限與層級。《辦法》第二十二條規定,省屬企業應當明確投資項目決策機制,對投資決策實行統一管理。企業投資決策權和開展股權投資原則上控制在兩級以內(集團公司為第一層級),確因客觀需要,集團公司下屬第三級子公司開展股權投資應報省國資委審核通過后,由集團公司授權。同時,在負面清單中,將三級及以下企業(不包括上市公司)開展股權投資事項列入了負面清單禁止類投資事項。主要考慮是,落實加強風險管控、壓縮管理層級的要求,進一步規范企業股權投資行為,嚴控企業新增管理層級、無序延伸管理鏈條。

(六)關于特殊事項的處理。《辦法》第二十五條、第二十六條,對企業參與公開市場競價且投資額達到負面清單特別監管類標準的項目、需要協調解決有關問題的重大投資事項、需要請示省政府的企業重大投資事項進行了相關規定。需要特別說明的是,根據省領導和辦公廳的批示精神,《辦法》規定,今后省屬企業重大投資項目原則上不再報省政府審議,省國資委認為有必要請示省政府的企業重大投資事項,在征求有關部門意見后上報省政府。

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